作为数字经济与新型基础设施建设的基石，电信业一直是服务业对外开放的焦点领域。2024年10月，北京、上海、深圳及海南四地解除外商投资增值电信业务的限制；同年12月，中央经济工作会议明确提出放宽电信等服务业市场准入。今年4月商务部印发的《加快推进服务业扩大开放综合试点工作方案》提出16项支持电信服务及相关数字产业开放发展的试点任务——这一系列举措推动电信业开放加速前进。

在这一背景下，电信业不仅迎来了前所未有的发展机遇，也面临着更为激烈的国际竞争。政策的松绑与市场的开放将推动行业创新与发展，并为国内外企业带来更多的合作机会。这条始于WTO承诺、兴于自贸试验区试点、盛于制度型开放的演进之路，正在推动中国构建更加开放、包容且充满活力的电信市场，以期在全球数字经济的大潮中找准更具战略价值的坐标。

《工作方案》绘就开放新蓝图

商务部今年4月印发的《加快推进服务业扩大开放综合试点工作方案》提出，电信领域扩大开放的试点任务包括取消应用商店、互联网接入等服务业务的外资股比限制等；鼓励发展数据标注产业，健全数据交易市场体系，支持发展“来数加工”等新业态和新模式；发展游戏出海业务，布局从IP打造到游戏制作、发行、海外运营的整个产业链布局。

电信业对外开放是中国全面深化改革、推进制度型开放的重要举措，对促进行业高质量发展、融入全球分工与合作、服务构建新发展格局等具有积极意义。《工作方案》一方面加大了开放政策供给，提出取消互联网接入服务（仅限为用户提供互联网接入服务）、信息服务（仅限于应用商店，不含禁止外商投资领域）等业务的外商投资股比限制，并向外资开放了国内互联网虚拟专用网业务，外资股比不超过50%，进一步提升外资准入便利化水平；另一方面，加强开放政策储备，结合服务业扩大开放综合试点实施情况，提出面向天津、上海等地研究支持进一步扩大增值电信业务对外开放。

《工作方案》为电信业扩大开放绘制了路线图。工信部信息通信经济专家委员会委员盘和林在接受国际商报记者采访时表示，《工作方案》涵盖的业务类型呈现多元化与垂直整合的特点。首先是新兴业态崛起，涵盖数据跨境流动、数据要素配置和数据加工产业等。其次是数据产业链开放布局日趋完善。以游戏出海为例，《工作方案》提出对IP孵化、研发、发行到海外运营的全链条进行推进。最后是技术融合深化，将通信技术、数字技术、制造技术结合，形成工业互联网等多种应用场景。该方案将直接促进电信市场规模扩大、结构优化，推动新的电信增值服务、创新应用和创新生态不断涌现，如算力服务向超大规模+边缘计算双模式演进。

在地域布局上，记者梳理发现，16项试点任务中的5项任务有明确的地域适用范围。

其中，“深入推进临港数据产业园建设，加强压力测试，在数字经济国际合作领域探索建立‘监管沙盒’模式”适用于上海；“鼓励在当地开展以智能标注为特色的细分化、多模态、专业化的数据标注产业，提高数据服务能力”“统筹电信与游戏产业发展，支持开展国产网络游戏属地管理试点”适用于天津；“研究设立国际通信业务出入口局，支持重庆西部数据交易中心发挥特色优势、因地制宜开展促进数据要素开发利用的相关探索，探索建设中新数据海外仓、国际数据中心等服务机构（不含禁止外商投资领域），开展数据过境中转和离岸数据加工服务等服务”适用于重庆；“研究实施支持进一步扩大增值电信业务对外开放”面向天津、上海、重庆、海南、沈阳、南京、杭州、武汉、广州、成都等统筹研究。

不难看出，《工作方案》既强化了北京、上海等超大中心城市的创新引领作用，又通过新设国际通信业务出入口局和新增试点城市，推动区域均衡发展，旨在为全国服务业开放提供可复制、可推广的经验，通过“取消外资限制、构建数据生态、深化制度创新”三大路径，推动增值电信领域形成“中心城市引领、区域枢纽支撑、特色城市协同”的开放格局。例如，重庆数据交易中心承接设立国际通信业务出入口局，旨在推动川渝地区的信息通信业发展，以电信通信业带动川渝地区的数字产业，助力川渝经济实现高质量发展。

谈及外资企业的进入将会对中国电信业发展产生怎样的影响？盘和林认为，这将有利于引入前沿技术，进而实现海内外电信通信产业链的协同创新。例如，数据中心的液冷技术和智能通信网络将大幅提升电信业发展能效和性能，为企业带来显著的技术优势。通过与国际先进企业合作，国内企业可以快速吸收和应用最新技术，提升自身的技术水平和市场竞争力。

同时，开放政策将激发电信市场的活力，促进电信增值业务商业模式的迭代。外资的进入将带来新的管理理念和经营模式，推动国内企业不断创新。

此外，在标准对接上，电信业扩大开放一方面促进与国际通信标准衔接，确保国内企业在国际市场上具备竞争力；另一方面，电信业开放有利于参与国际通信标准的制定，提升中国在国际通信领域的话语权。这不仅有助于推动国内企业走向国际市场，还将为中国在全球数字经济中争取更大的话语权和影响力。

对于有意进入中国增值电信市场的外资企业，业内专家建议，在研究了解具体的开放措施和准入条件的前提下，外资企业可根据自身优势和市场需求，选择合适的增值电信业务领域进行投资。例如，数据标注、互联网接入服务、应用商店等新兴业态具有较大的市场潜力。可充分利用试点城市的创新资源和政策支持，与本地企业建立紧密的合作关系，共同开发适合中国市场的产品和服务，通过合资、战略合作等方式，快速融入当地市场。

对国内企业来说，只有通过技术创新提升产品和服务的竞争力，才能满足市场对高质量增值服务的需求。可积极寻求与外资企业的合作机会，通过引进先进技术和管理经验，逐步优化业务结构，向高附加值的增值服务转型。值得注意的是，企业还应建立完善的风险管理体系，防范市场、技术、法律等多方面的风险，特别是要在数据安全、隐私保护等方面加强合规管理，确保业务稳健发展。

四大试点城市构筑开放增长极

近年来，中国以优化外资准入政策、深化区域试点探索、强化产业生态建设为抓手，持续拓展电信业对外开放广度与深度，加速构建高水平开放格局。回顾电信业对外开放的历程，中国电子信息产业发展研究院电子信息研究所智能通信研究室副主任、高级工程师王翠林将其概括为“从有限开放到历史突破，业务领域持续放宽”。

具体来说，自加入WTO以来，中国依开放承诺有序扩大电信业务开放范围，业务探索从边缘向核心突破、从低附加值业务向高附加值业务延伸，开放重心逐步向信息基础设施和关键技术环节倾斜。履行入世承诺，最初是在上海自由贸易试验区探索开放信息服务业务（仅含应用商店）、存储转发类业务两项的外资股比限制，并新增试点开放呼叫中心业务、国内多方通信服务业务等4项业务。

自2018年起，政策红利进一步向云计算、物联网等新兴领域倾斜，推动增值电信业务开放升级。2024年，北京、上海、海南、深圳四地启动更高水平试点，取消互联网数据中心（IDC）、内容分发网络（CDN）等5类增值电信业务外资股比限制，为改革开放综合试验平台建设提供政策支撑，标志着电信业开放进入制度型开放新阶段。

上述四地在增值电信业务对外开放领域各具优势。

作为服务业扩大开放综合示范区，北京于2015年启动电信业开放探索，2023年获国务院批复支持取消信息服务、互联网接入服务等增值电信业务的外资股比限制，并研究建设国家新型互联网交换中心。今年2月，在全国13家获批外资增值电信业务试点企业中，北京占据四席，数量居全国第一，且获批业务种类最广，涵盖互联网接入服务、在线数据处理与交易处理和信息服务等。据获批企业之一的空客中国相关负责人介绍，试点获批后，公司得以通过外商独资形式开展业务，大大简化了业务开展筹备所需时间和资源，也加快了数字产品和服务的引入速度，有助于推动航空业数字化转型。另一家获批企业电讯盈科是香港电讯在北京成立的全资子公司。该公司相关负责人介绍，目前该公司已在北京搭建了业务节点，将为客户推出的网上交易、在线应用等提供互联网接入服务；未来，该公司还将面向科技研发企业、零售行业、制造业等领域，提供网络安全管理、信息保护等服务。

在四个试点城市中，最早开放增值电信业务的是上海。2014年，上海自由贸易试验区率先开启增值电信业务扩大开放试点。在WTO承诺开放的信息服务、存储类转发和在线数据处理与交易处理3项业务基础上，上海增加开放了国内多方通信、国内互联网虚拟专用网（IP-VPN）、呼叫中心和互联网接入服务（ISP）4项业务。其中，应用商店、存储转发、呼叫中心、国内多方通信及互联网接入服务这5项业务允许外资100%控股；在线数据处理与交易，外资股比不超过55%；IP-VPN业务外资股比不超过50%。2015年1月，上海自贸试验区试点全面放开电商领域的外资股比限制。2019年后，上海的试点经验被复制到其他自贸试验区。上海市经信委相关负责人表示，2014年至2020年间，上海外商投资电信企业达102家，占当时全国外商投资电信企业数超过36.7%，带动长三角三省一市的外商投资电信企业数超过全国50%。

作为试点城市中唯一的自由贸易港，海南在基础设施、交通连接、法律保障、产业孵育等方面拥有巨大潜力。2020年6月，国务院印发《海南自由贸易港建设总体方案》，明确“有序扩大通信资源和业务开放。开放增值电信业务，逐步取消外资股比等限制。允许实体注册、服务设施在海南自由贸易港内的企业，面向自由贸易港全域及国际开展在线数据处理与交易处理等业务，并在安全可控的前提下逐步面向全国开展业务。安全有序开放基础电信业务。开展国际互联网数据交互试点，建设国际海底光缆及登陆点，设立国际通信出入口局。”今年2月，一诺海南获批在海南自贸港开展信息服务业务（ICP）。该公司拟继续申请互联网数据中心、内容分发网络、互联网接入服务、在线数据处理与交易（EDI）等增值电信业务许可，为国际数据中心建设和相关业务运营奠定良好的基础。

深圳于2020年10月获得了外商投资电信企业审批权下放的独有优势。《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020—2025年）》明确，“安全有序放开基础电信业务。加快放开增值电信业务，逐步取消外资股比等限制。赋予深圳外商投资电信企业的审批权限”。尽管起步较晚，但深圳依托科技产业优势与政策灵活性，正加速构建与国际接轨的电信业开放规则体系，为粤港澳大湾区数字经济融合发展增添动力。

四个试点城市在增值电信业务对外开放方面的积极探索，不仅为外资企业提供了广阔的市场机遇，也促进了本地企业的技术创新和产业升级。业内人士指出，电信业高水平开放体系的形成，不仅是中国扩大服务业开放的重要缩影，更为全球资本参与数字中国建设提供了制度通道。随着试点经验向全国推广，中国电信业将在技术创新、产业协同与国际合作中释放更大潜力，为全球数字经济发展贡献“中国方案”。

政策“组合拳”筑牢安全底线

电信业扩大对外开放已成为全球数字经济融合发展的必然趋势。这一进程不仅推动中国加速对接国际高标准经贸规则、提升全球经济话语权，更以数字经济发展红利为全球合作注入新动能。作为数字经济的基础设施支柱，电信业开放的战略价值已超越行业本身。从制度层面看，电信业开放是中国推进制度型开放的重要试验田。从产业层面看，外资企业带来的技术溢出效应与全球运营经验，为本土企业参与国际竞争提供了对标样本。

然而，在开放的浪潮中，网络安全风险防控的挑战仍不容忽视。

如今，业内人士对网络安全风险和数据安全风险的担忧已显著缓解，这与中国网络安全领域相关法律体系的逐步完善密切相关。近年来，《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》相继出台，网络安全领域的基本法律框架已确定，相关细则也在不断完善。

党的二十届三中全会通过的《关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，落实全面取消制造业领域外资准入限制措施，推动电信、互联网、教育、文化、医疗等领域有序扩大开放。

在数据跨境流动层面，2022年12月，国务院发布《关于构建数据基础制度更好发展数据要素作用的意见》，提出要积极参与数据跨境流动国际规则制定，探索加入区域性国际数据跨境流动制度安排，推动数据跨境流动多双边协商等。2023年12月，中央经济工作会议指出，对标国际高标准经贸规则，认真解决数据跨境流动等问题。2024年3月，国家网信办出台实施《促进和规范数据跨境流动规定》，提出给予自由贸易试验区更大授权，支持其在数据跨境便利化政策上先行先试；同年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于数字贸易改革创新发展的意见》，提出促进和规范数据跨境流动。在保障重要数据和个人信息安全的前提下，建立高效便利安全的数据跨境流动机制，促进数据跨境有序流动。

一系列政策“组合拳”，既为外资企业在华发展提供了相应的制度环境，又守住了数据安全红线，有利于实现开放与安全的平衡。随着政策环境的成熟、市场需求的快速增长和国际形势的变化，电信业对外开放提速正当其时。王翠林认为，中国电信业在对外开放的过程中仍面临网络安全风险、国内竞争压力以及监管体系挑战等问题。未来，需在开放力度、安全底线和创新深度之间找到动态平衡，推动电信业在更高水平对外开放中实现更高质量发展。